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让主体功能区有法律效力――访中国区域经济学会秘书长陈耀
 

  近日,国务院常务会议审议并原则通过《全国主体功能区规划》,《规划》将有效引导各地科学合理、有序适度地开发,实现可持续发展。

  推进形成主体功能区是“十一五”规划纲要提出的重要内容。早在2006年,主体功能区规划的概念就被提出。此后,该规划一直处于编制和完善过程中。今年已经是“十一五”的“收官”之年,如何才能确保《规划》在各地的顺利实施?带着相关问题,记者近日对中国区域经济学会秘书长陈耀进行了专访。

  实际执行要因地制宜

  记者:《全国主体功能区规划》为何迟迟没有出台?背后又涉及到哪些利益关系?

  陈耀:在我看来,主要原因有几个方面。一是思想和理论准备尚不充分。作为新时期全新的一种规划理念,作为国土空间管制的一种新的制度安排,需要在理论上有系统而深入地研究,需要较强的科学理论支撑,惟此才能对社会上各种质疑做出有说服力的诠释,才能在全社会形成广泛的共识。二是规划内容不仅涉及到各地区的发展利益,同时也涉及到各部门的政策调整,尤其需要测算该规划可能带来的一些不平衡问题,如对禁止和限制开发区的转移支付,财政部门需要估计可能的规模和能力的平衡。只有在各部门对规划方案会签完成,达成一致,才可能最终经国务院批准出台。

  当一些地方的发展受到该规划的“限制”或“禁止”时,而国家又没有给予足够的补偿,这样的规划要真正得到实施是很难的。特别是限制和禁止开发区中的人口要实施生态移民,如果不能给予移民满意的安置,如果移民规模很大,而转移支付标准又很低,那么规划受抵触的可能性就很大。

  记者:西部很多地区都有可能划为限制开发和禁止开发区域,他们对实施主体功能区划的“阻力”会不会很大?如何增强主体功能区划实施的可行性?

  陈耀:西部地区划为限制、禁止开发的地区面积最多,因为西部大多属于中国大江大河的上游地区,被认为是中国天然的生态屏障。生态环境的保护与落后地区开发的矛盾,也是西部大开发战略与主体功能区规划理念如何衔接的问题。目前的基本思路是:一部分生态移民,从限制、禁止开发区迁出来,发展相对集中的小城镇;同时国家对这些地区加大转移支付力度。但问题是,生态移民不可能大规模进行,转移支付也只能解决公共服务均等化问题,公众的生活改善提高和地区经济繁荣还需要靠经济发展。出路在于采用现代科技发展生态经济、低碳经济、绿色经济和循环经济,走新型的工业化和城镇化道路,但这需要过程。

  目前政策研究的难点在于:如何保证这些区域的人口和全国一样逐步实现小康目标?大规模迁移人口不现实,大规模财政转移支付有难度。

  划定限制和禁止开发的区域,是国家整体利益的体现,这种理念和原则必须信守,但实际执行过程要因地制宜,

  不宜一刀切。要有轻重缓急的排序调控思路,首先严控饮用水源地开发,对大江大河上游限制开发的同时,要建立相应的生态补偿机制。

  实现发展与保护双赢

  记者:如何处理好主体功能区与区域发展总体战略、国土规划、区域规划等其他规划的关系?

  陈耀:这个关系实质是发展与保护的关系。要处理好这些方面的关系,就要做到在发展中保护,在保护中发展,实现发展与保护的“双赢”。

  从更大的层面来看,全国主体功能区规划如何与国家实施的西部大开发战略、促进中部崛起战略相衔接,是需要注意解决好的重要课题。西部开发后10年国家将加大对西部地区的支持力度,如何又加快西部发展又体现主体功能区的要求,是必须处理好的问题。

  记者:在主体功能区划的理念下,将更加注重生态保护和功能区分,这要求必须在考核上有全新的标准。那么如何建立起新的绩效评价考核办法?打破过去唯GDP论英雄的考核体系?

  陈耀:在以生态涵养、保护为主的地区,主要用生态保护的指标进行考核,或者给予较大的权重;在重点和优化发展的地区,主要用经济增长的指标考核,或者给予较大的权重。

  记者:如何建立生态补偿机制,促进不同功能区的均衡协调发展?

  陈耀:生态补偿机制由于涉及的面比较广,涉及到补偿标准、方式以及如何补等多方面的问题,因此到目前为止,建立生态补偿机制的难度还很大。

  生态补偿应有两个层面,一是中央通过一定的转移支付给限制开发区和禁止开发区的地方;二是通过横向补偿,那些受益地区要拿出一部分财力对限制和禁止开发区进行补偿。但这样的难度也很大,一方面这些受益地区,他们还有国家赋予的追求国际竞争力的更大任务,在完成这样的任务时,是否还有财力进行生态补偿还很难说。

  布阵经济空间版图

  记者:《全国主体功能区规划》将为我国可持续发展起到怎样的作用?

  陈耀:全国主体功能区规划对我国的经济空间版图,尤其是对我国的发展方式转变、结构调整、产业布局、区域经济发展格局会产生深远的影响。最根本的在于改变过去国土空间开发的无序、无度和盲目状态,这种无序、无度和盲目的开发主要表现在超越了当地的资源环境承载力。通过主体功能区规划促使地区经济发展与人口、资源和环境相协调,实现国家的可持续发展。

  记者:如何确保主体功能区划能够在各地顺利实施?倘若个别地区仍存在“规划规划墙上挂挂”的思想,应如何约束?

  陈耀:国外市场经济国家实行土地私有制,这一点与我国完全不同。但在国土开发上,有两点值得借鉴,一是国土开发立法,主体功能区规划也一定要赋予其法律效力,否则难免会出现“墙上挂挂”;二是充分发扬民主,要广泛征求当地公众的意见,不能只是专家和决策者定案。 

    来源:中国经济导报      日期:2010-7-28  
 
 
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