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生态建设应当更多从发展中受益――访国家“十一五”规划专家委员会委员樊杰
 

  ●规划起到了法律的作用,不仅能规范企业行为,也能规范政府自身的行为。
  ●生态建设也是发展,应该从发展中获得收益。

  近日,国务院常务会议审议并原则通过《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》),这部规划是“十一五”时期的重要内容。

  近日,记者采访了国家“十一五”规划专家委员会委员、“全国主体功能区规划”课题组组长、中科院地理所研究员樊杰。樊杰认为,我国长期以来都没有充分重视对国土开发空间结构进行整体部署,没有一部规划能够告诉我们中国在20年、50年以后国土空间会是什么样,也没有一部规划能够告诉我们未来承载中国城镇化的国土空间在哪里。而且,过去很长一段时间内,人们普遍认为工业产品、农业产品是产品,但忽略了环境资源也是“产品”,也是可以被计算出价值的。樊杰认为,生态建设和工业化、城镇化一样,都应该从发展中获得效益。

  重在补齐发展“短板”

  记者:国务院常务会议审议并原则通过的《全国主体功能区规划》除了对国土空间进行划分以外,还有那些内容?

  樊杰:《规划》按照资源环境的承载能力、现有开发密度和发展潜力,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区。在划分这4类地区之前,《规划》会对国土资源开发的总体格局有一个描述,包括未来中国的城镇体系、生态屏障以及主要粮食生产基地的框架。《规划》的第二部分谈到四大类区域时,将对每个区域具体的空间位置、目前国土开发的强度以及存在的问题、地区发展的潜力等综合条件做出评价,对每个类型区域将来的发展给予了功能定位。《规划》的第三个部分涉及到区域政策,即如何实现主体功能区规划,对相关的财政、投资、金融、土地、环境、人口、绩效考核、产业等配套政策勾勒了一个框架,但在《规划》实施过程中,可能还需要进一步做深化。

  记者:《全国主体功能区规划》将起到什么作用?

  樊杰:我国作为一个资源发展条件和经济基础差别非常大的国家,长期以来,一定程度上对国土开发空间结构的整体部署有所“缺失”。这种“缺失”包括2个方面,从时间上看,没有一个规划能够告诉我们中国在20年、50年以后,国土空间是什么样子。进入城镇化加速期的中国,有1亿人口进城就需要培育出100个百万人口的城市,这100个城市要出现在哪些地区更为合理?对这些地区现在就应该在政策上加以引导,并在基础设施建设上有所引导。

  从规划范围来看,可能有些规划,例如城市发展规划也会涉及到20年的时间段,或者是一些部门规划,比如交通运输规划会展望到2030年,但总体上缺乏一个综合规划,《全国主体功能区规划》是一个最高层面的战略规划,或许能够弥补这2个方面的“缺失”。

  规划起到了法律作用

  记者:现在我国“自上而下”和“自下而上”都在考虑发展路径问题,在对国土空间的管理上,国外有没有成熟经验可以借鉴?

  樊杰:发达国家在这方面已经有比较成熟的经验。在发达国家,国土空间上的“无序”并不是主要问题。但回头看看我国的一些地区,环境问题层出不穷。

  发达国家大多是编制一个空间规划,在此基础上,政府严格管制,而且这种管制不是一代人的事,而是祖祖辈辈要遵循的。当国土空间开发到一定程度就坚决不再开发了,宁可把这些产业转移出去。

  当时很多中国人不了解国际情况,认为别人是没有地方发展这些产业了。但我们出国考察时,看到当地还有很多在我们看来是未利用的土地,但他们认为那是应该保护的空间,如果再开发,会破坏人居环境。

  记者:比起发达国家对国土开发强度的控制,我国的起步是否晚了一些?

  樊杰:如果以经济发展阶段衡量,我们是相对滞后一些。德国、英国等国家在工业化初期就把对空间的管制、对公共资源环境资源的治理作为政府的一项重要职能。其中一个很重要的原因在于,他们是市场经济国家,市场是经济的主要机制,所以政府会去考虑自己能够做什么?政府要去配置公共资源,配置水、土地、环境资源的合理利用,政府自然而然把空间管制作为政府调控的手段。

  另外一个原因在于,这些国家重视法制建设,他们用法律明确哪些地方不能建什么。规划起到了法律的作用,不仅规范企业行为,也规范政府自身的行为。

  让规划在更大范围受认可

  记者:我们在对很多地方政府的采访中发现,他们普遍认为地方的规划应该与《全国主体功能区规划》对接,而全国的规划全文又迟迟没有公布,这背后的原因是什么?

  樊杰:我认为,这个过程不止是编制规划的工作过程,更加重要的是,这也是一个让规划的理念在更大范围受到认可的过程。

  当时在对全国的国土空间进行划分时,我们专家组最担心的问题是,取消或缩小限制开发区会成为地方政府的主流意见,但是结果让我们很意外。我记得在各个地方提出的10条意见中,有6条意见是要求增加限制开发区或扩大限制开发区的面积,且以中西部为主。这说明,二三十年的发展经验和教训,已经让相关地区深刻意识到了相关问题。

  生态建设也是发展

  记者:那对划入限制开发区和禁止开发区的地区该如何补偿?

  樊杰:我们现在一般都不用“补偿”这种提法了。过去我们认为,工业产品、农业产品是产品,但没有意识到多营造一吨空气、水,多固一些碳,也是在创造产品。这些产品也是可以被计算出来的。例如,农民退耕还林、还草,为维系水土流失、资源环境做出了贡献。这些贡献,受益地区应该买单。生态建设也是发展,都应该从发展中获得收益。

  记者:如何体现这种效益呢?

  樊杰:在主体功能区规划里就提出,政府买单多少钱合适,就是以基本公共服务均等化作为标准。所以我们下一步要做的工作就包括规范什么是基本公共服务,包括什么范畴、内容,然后在此范围内国家进行测算和财政转移支付。

  限制开发并不是不让发展,而是要选择适宜本地发展的方向。国家也会对适合限制开发区发展的产业做出支持和倾斜。例如,作为北京的水源地,张家口、承德一些地区可能会被限制开发,而北京、张家口、承德都可以发展风电产业,甚至张家口发展风电产业的成本比北京还要高,但国家优先支持张家口、承德的风电产业发展,因为适宜限制开发区发展的产业要少一些。此外,国家对承德发展旅游产业也非常支持,因为可能发展旅游和发展钢铁的效益一样好。

  类似于这种国家支持地方优势产业的例子还有很多,比如,红色旅游,其实也都瞄准的是老少边穷地区。 

    来源:中国经济导报      日期:2010-7-28  
 
 
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